国土资源管理深层次体制问题剖析及对策——基于对2012年国土资源部百人调研报告的梳理

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王爱珍 王永生

摘要:本文基于2012年度国土资源部百人调研报告的综合集成,全面总结了当前我国国土资源管理深层次体制机制问题,分析了形成问题的原因,提出了相应的政策建议。

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关键词 :国土资源;体制改革;机制

党的十八届三中全会决定指出,“当前,我国发展进入新阶段,改革进入攻坚期和深水区”“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。国土资源工作支撑各行各业,影响千秋万代,是国民经济的基础和排头兵,全面深化改革要求着力分析当前国土资源管理工作中存在的深层次体制机制问题,努力冲破思想观念的束缚和利益固化的藩篱。

一、存在问题

当前国土资源管理体制机制中存在问题主要包括以下几个方面:

1.国土资源管理体制改革不到位进一步规范省级国土资源主管部门领导班子协管工作的问题:

一是在制度层面。尽管中央文件明确了主管方与协管方的职责任务,但是在日常的协管工作中,主管方的职责任务似乎体现得更加充分,在具体操作上有整套科学规范的模式;而协管工作的运行,没有固定的模式可以参考,只能靠各协管单位根据实际情况自己把握,这也是双重管理中存在的共性问题。

二是在操作层面,省厅干部的任免配备,主要集中在文来函往的层面,部对省厅领导干部熟悉和了解有限,对现有领导班子分析不够,以至于对省厅领导班子建设性的建议不多。此外,没有建立省厅后备干部动态管理体系,使推荐优秀干部的底气不足。还存在国土部门与其他部门职能交叉,省以下干部人事不垂直问题。

2.权力监督机制存在缺陷

由于特殊国情和发展的阶段性特征在国土资源领域的集中反映,国土资源工作当前矛盾突出,面临“保障发展、保护资源”的双重压力和两难局面。面对新形势、新任务、新要求,各级领导班子和领导干部的素质和能力还需要进一步提高,工作和思想作风还需要进一步改进,工作的主动性、紧迫性、敏锐性、创新性和实效性还需要进一步增强,个别干部暴露出的不廉洁问题需要引起高度重视,加强领导班子建设显得尤为重要和紧迫。

3.基层国土资源管理力量薄弱问题基层国土资源所的设备、人员编制不健全,如河南省商洛市区国土所等一些单位全部租房办公。

4.其他问题

包括矿业权市场监管建设有待完善;市场配置资源的基础性作用亟待加强;国土资源部直属事业单位体系缺少统一协调和统筹。

二、原因分析

1.国土资源管理体制实行省级以下垂直管理的改革基本完成,编制问题也明确到位,但是一些关系没有完全理顺

县级以上国土资源管理部门仅限于领导班子成员上划,而机构、编制、人员、经费等还在地方政府,导致国土部门绝大部分职能仍受到地方限制,用地审批、违法用地处理等许多问题不能自主,缺乏行之有效的监管手段。国土资源管理的职能,在政府与部门之间没有区分清晰,出现了地方党委政府管不着或不想管,上级部门想管离得远的局面。同时,一些地方政府领导在“政绩观”认识上存在偏差,只考虑当前利益,片面追求经济的快速增长,过多干预国土资源管理,政令畅通与法令畅通存在一定的矛盾。

2.由于体制、机制等诸多因素的影响,对权力运作、特别是各级主要领导干部的权力运作缺乏十分有效的监督,突出存在着不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督的问题

(1)监督体制不科学。表现为上级监督鞭长莫及、力不从心,同级监督流于形式、软弱无力,下级监督顾虑重重、名存实亡,群众监督形同虚设、收效甚微。

(2)监督机制不健全。虽然制定了各种监督制度,但由于缺乏与之配套的运行机制,使监督程序成了摆设,人为操纵痕迹明显,特别是在用人、用钱等敏感问题上尤为明显。

(3)党支部堡垒作用发挥不明显。各级党支部特别是基层局机关党支部的作用发挥不够,仅限于读报纸、学文件和发展党员、组织活动等具体工作,在发挥把好用人第一关、集中反映群众意见呼声、充分调动群众积极性等方面的作用和党的要求差距甚大。

(4)群众监督难发挥作用。群众路线是我党开展各项工作的传统优势,但当前在国土资源领域,特别是在监督工作上的作用发挥还不是很突出。

3.在责权不匹配情况下,现行管理体制中国土部门与其他部门职权交叉

例如,土地不动产由多个部门分散登记,省以下国土资源垂直管理体制中干部人事不垂直等问题,容易导致工作不顺、运行不畅;同时,在利益驱动下,地方政府、市场主体、企业法人包括自然人、农民、市民,都有违法违规占地开矿情况发生。此外,现行国土资源管理体制造成各级国土资源管理部门在行政执法中缺乏有效的强制措施,与当地政府、公检法部门协调难等问题时有发生。比如,在处理国土资源部门报送的拆迁补偿、非法采矿等案件时,曾出现“检察部门不受理、法院不宣判”的现象。

4.进行约谈问责的效果已经显现

各地普遍反映,问责使各级国土资源管理部门压力骤增:一是占用精力多。不少市县国土局长处理卫片执法问责相关工作的精力占全部工作精力的60%左右;二是被处分的多。一些省份项目承担单位办理用地手续迟缓,执法周期加快,国土局长常被问责;三是愿意创新的少。一些地方探索出的可行做法,在局部地区经受了实践的检验,但“步子迈得稍大点就怕被问责”,影响了创新积极性。

5.国家、省、市县地质灾害行政管理人员呈倒三角形,基层地质灾害工作人员严重不足,大部分市没有设立地质灾害监测和应急机构

西部一些省份国土面积大、矿产资源丰富,国土资源管理任务十分繁重,但因编制不足等原因,各级国土资源管理部门都存在人员严重不足的问题,致使人人都是“消防队员”,哪里有事就顶上去应付一阵。例如,西藏73个县(区、市),直到2010年才设立独立的国土资源管理机构,平均每个县(区、市)只有3~5人,且基本不具备土地、矿产、环境等相关专业背景,工作开展主要靠上级机关援助。

6.国土资源管理面临保障发展和保护资源两难局面,承受双重压力

原因主要有:一是一些地方发展理念不科学;二是我国的资源禀赋不好;三是特殊的发展阶段,还处在社会主义的初级阶段,发展任务很重、压力很大;四是长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式的影响;五是与国土资源管理工作跟不上、改革跟不上有直接关系。

7.部属事业单位的体系是在1998 年政府机构改革后,在原有事业单位的基础上形成的,此后虽然几经调整,但基本构架未改变

经过十多年的发展,国土资源部的行政管理职能不断调整、完善和加强,国土资源事业也得到了较大发展。但事业单位职能定位基本没有变化,这使得部属事业单位的职能配置在一定程度上出现了滞后现象,难以适应国土资源管理改革和事业发展的需要,存在职能缺位问题。有的事业单位职能在不断强化,有的职能又在逐步削弱,体现在人员编制上则是忙闲不均。有的单位任务繁重,人手不足,编制紧缺;而有的单位又显得人浮于事,编制富余。

8.其他原因

土地资源的产权管理与宏观监管问题;中央与地方的集权与分权;GDP关系着土地利用的效率;分税制对土地资源管理的影响。

三、对策建议

全面深化国土资源管理体制机制改革,必须准确把握全面深化改革的总目标,加快完善国土资源管理制度和提升国土资源管理能力。切实做到“尽职尽责保护国土资源,节约集约利用国土资源,尽心尽力维护群众权益”。

1.大力推进国土资源管理体制的改革

一是将改革完善资源管理体制作为国家行政管理体制改革的重要内容,按照既符合当前资源管理实际情况,又反映未来资源管理体制改革趋势和发展方向的精神,坚定不移地推进国土资源管理大部门制改革,构建集中、统一、高效的国土资源管理体制;二是稳步推进农村土地管理制度改革,加强农村集体土地流转,加强征地制度改革和农村宅基地管理,建立和完善耕地保护激励机制,充分调动乡镇、村办和户保护耕地的积极性;三是继续推进矿产资源管理改革,以矿业权实地核查、矿产资源利用调查和进一步推进矿产资源整合为契机,以强化矿产资源开发利用年度检查、行政合同管理为抓手,不断完善矿产资源管理制度,确保资源的合理、有序、有偿、高效开发。通过国土资源管理体制的顶层设计与改革,促进国土资源管理的一体化、民主化;推动国土资源属地化管理,减少国土资源行政审批层级。

2.建立健全国土资源市场化配置机制

第一,坚持市场化改革方向,扩大资源有偿使用范围,加大以竞争方式有偿出让的比重,坚持和完善“招拍挂”土地出让制度;推进产权制度改革,加快建设城乡统一的土地市场,建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业权市场;完善资源价格、收益分配和补偿机制,更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。第二,改进和完善国土资源市场配置机制。重点推进土地、矿产、水资源的税、费机制以及价格形成机制改革。建立真正反映国土资源稀缺程度和供求关系的国土资源价值体系。第三,深入推进国土资源市场化配置进程。减少政府配置资源的范围。完善财税和资源税政策。第四,积极推进以土地为基础的不动产统一登记制度及宗地统一编码建设。第五,加快建设城乡统一的建设用地市场。第六,强化矿业权市场制度建设。第七,加强市场监管和服务体系建设。

3.构建促进全面深化改革的新机制

根本目的在于统筹保障发展与保护资源,提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力;基本思路是通过国土资源管理改革顶层设计总体布局,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;实现路径是坚持解放思想、改革创新,不断完善体制机制法制;工作要求是振奋精神、改进作风,不断增强执行力。

4.夯实国土资源管理基础工作

第一,以“改善民生,利益均衡,统筹城乡,服务均等”为重点推进资源民生战略。第二,建立陆海监测,三维调查,夯实基础,支撑保障,按照更加紧密地与经济和社会发展相结合,更加主动地为经济和社会发展服务的原则,促进实现基本服务均等化和经济社会协调发展。第三,推进国土资源统计制度建设,加强国土资源综合统计工作。第四,建立健全宏观调控动态监测监管机制。

5.加强基层国土资源管理队伍建设

加强基层国土资源管理队伍建设,保障必要的编制、充实专业人员,提高人员素质与管理水平、工作规范化。一是积极推进国土资源所规范化建设。借鉴环保部环境监察标准化建设和公安部建设基层派出所的成功经验,研究出台《国土资源所标准化建设标准》,根据东中西部地区经济发展水平差异,就编制、队伍建设、标识、用房、装备等做出明确要求,为提高基层执法效能创造条件。二是建立完善业务工作规范化体系。国土资源管理工作涉及面广,管理链长,对象复杂,应建立科学化、格式化的工作流程和规范,以消除对政策理解偏差可能带来的问题,保证各项工作高效运转、规范运行。

6.科学配置部属事业单位职能

根据部属事业单位的实际情况,从国土资源事业科学发展的需求出发,着力解决两个层面的问题。一是合理布局部属事业单位,进一步整合资源,构建布局合理、规模适度、支撑有力的部属事业单位组织结构;二是科学配置部属事业单位的职责任务,进一步明确部机关与事业单位、事业单位相互之间的责、权、利关系。

7.强化制度改革创新,持续推进惩防体系建设

要把制度创新作为一项重要任务,突出前瞻性和预见性,把廉政建设和反腐败的要求作为国土资源管理制度建设的重要内容,通过制度创新强化对权力运行的制约。一是建立和完善各项规章制度,拓展从源头上防治腐败的工作领域。二是提高制度的执行力,发挥制度的基础性、根本性作用。三是突出监督重点。从思想作风、工作作风、领导作风和生活作风入手,强化对党政领导干部特别是主要领导干部的监督。四是改进监督方式,把网络监督纳入国土资源廉政建设中,提升监督的整体效能。五是畅通监督渠道,引入社会评价机制,使权力运行阳光化与社会监督有机结合,高度重视人大的权力监督和政协的民主监督,广泛听取人大代表、政协委员的意见和建议。

8.建立市(地)、县(市)地质环境(地质灾害)监测机构,完善地质灾害防灾减灾工作体系

地质环境(地质灾害)监测机构负责对地下水、地面沉降、地貌塌陷、矿山地质环境、地质灾害等进行监测。根据本地区的地质环境(地质灾害)特点,有侧重地分配工作任务,负责进行地质灾害调查、普查、详查和排查等基础工作以及调查成果整理。加大基础工作力度,在全国开展全面的地质灾害调查,加快推进重点地区的详查工作。排查工作纳入基础工作,由专业队伍隔年排查一次。加强国家级和市县级地质灾害防治指挥协调能力建设。

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参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.

[2]王少勇,李倩,姜大明.慎重稳妥推进国土资源领域改革.中国国土资源报,2014-4-15.

[基金项目:本文为国土资源部《国土资源软科学成果综合集成》(课题编号:201230)支持项目]

(作者单位:广西电力工业勘察设计研究院)

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